以匠心耕耘法治 以法治促進文明

——《新鄉市文明行為促進條例》出臺側記

陳超卿 王新彩 徐子豪

文明，是一座城市的靈魂和底色。如何讓城市的文明行為促進工作有法可依、循法而行，市人大常委會以匠心耕耘法治，以法治促進文明。2022年6月14日，市十三屆人大常委會發布第20號公告，正式公布《新鄉市文明行為促進條例》（以下簡稱《條例》），2022年8月1日起施行。

該《條例》是我市制定的第9部地方性法規。該《條例》的出臺，是貫徹落實《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》的重要舉措，也是我市以立法形式推動和保障社會發展進步的一次制度性創新，標志著我市精神文明建設工作進入法治引領的新階段，對于弘揚新鄉城市精神、傳承新鄉先進群體精神、鞏固提升全國文明城市創建成果、促進公民文明行為養成、提升社會文明程度，將發揮重要作用。

高效立法，為文明城市創建注入法治力量

公民文明行為的養成、社會文明程度的提升，需要德法兼治。良法善治，更是一座城市文明和進步的保障。習近平總書記強調，“要注意把一些基本道德規范轉化為法律規范，通過法律的強制力來強化道德作用、確保道德底線，推動全社會道德素質提升”。如何實現法治與德治、倡導與規范的有機結合，更好地促進社會的文明和進步，市人大常委會一直在不斷嘗試、探索和實踐。

近年來，市委、市政府高度重視全國文明城市創建工作，出臺了一系列政策措施，動員全市上下眾志成城、真抓實干，于2017年成功創建全國文明城市。然而，在文明城市創建、管理實踐中，仍然存在不文明出行、不文明開展娛樂健身活動、不文明飼養寵物、不遵守公共秩序等現象，與全國文明城市創建要求和市民對美好生活的向往還有一定差距。開展文明行為促進立法，把一些廣泛認同、較為成熟、操作性強的道德要求上升為法律規范，對一些棘手的頑瘴痼疾通過立法進行調整和規范，既是將社會主義核心價值觀融入法治建設的必然要求，也是鞏固提升我市文明城市創建成果的迫切需要。

2022年是我市堅決打贏全國文明城市榮譽保衛戰的關鍵之年。2021年10月，在研究2022年度立法計劃時，市人大常委會黨組書記、主任王樂新要求，“市委的決策部署指向哪里，立法工作就跟進到哪里。要圍繞中心、服務大局，切實發揮立法的引領和推動作用，為我市經濟社會發展提供及時有力的法治保障”。市人大常委會主動擔當，積極作為，優先將《條例》納入立法計劃，作為審議項目安排，立即啟動程序，緊鑼密鼓地開啟相關立法工作。

從廣泛調研到起草完成《條例（草案送審稿）》，《條例》起草小組僅用了2個月時間。2021年12月23日，市政府第八十三次常務會議研究通過《條例（草案）》，提請市人大常委會審議。同年12月25日，市十三屆人大常委會第三十一次會議對《條例（草案）》進行第一次審議。為了讓《條例》經得起歷史、時間的檢驗，市人大常委會秉承嚴謹務實的態度，主任會議先后兩次研究《條例》修改情況，并于2022年4月17日向市委常委會匯報《條例》修改情況。在認真研究吸收市委常委會意見、與省人大常委會法工委溝通匯報后，4月28日，市十三屆人大常委會第三十五次會議對《條例（草案）》進行第二次審議并表決通過。5月26日，省十三屆人大常委會第三十二次會議批準該《條例》。6月14日，市人大常委會發布公告，《條例》自2022年8月1日起施行。

開門立法，讓法規文本載滿民意

習近平總書記指出，“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”。在《條例》的制定過程中，市人大常委會始終堅持問題導向，堅持開門立法，充分傾聽民聲、吸納民意，在立法實踐中踐行全過程人民民主，使立法過程成為一次提升城市文明的“全城動員”。

《條例》起草之初，市人大常委會法工委、市文明辦先后深入牧野區、原陽縣、紅旗區、長垣市開展調研，組織召開由職能部門、鄉村干部、人大代表、物業企業、社區居民參加的不同層次座談會6次，發放調查問卷3000份，深入了解人民群眾最為反感的不文明行為。 

審議修改過程中，市人大常委會堅持問計于民，持續拓寬公眾參與立法的有效途徑和方式。通過調查問卷、會議座談、專題調研、專家咨詢等形式，多次公開征求黨政機關、企事業單位、人大代表、政協委員及社會方方面面意見；通過發揮10個基層立法聯系點“民意直通車”作用，面對面聽取社區居民、企業員工的意見建議；通過新鄉人大網站、新鄉廣播電視臺等主流媒體、微信公眾號向社會全文公開《條例（草案）》，征集修改建議，最大限度地聽取和采納群眾意見，形成并凝聚社會共識。從條例起草到審議通過，先后召開各類論證會、座談會32次，收集到方方面面的意見建議517條。

民之所呼，立法所向。條例起草小組堅持做到人民群眾意見匯聚到哪里、文明城市創建工作的難點在哪里，《條例》的制度設計就跟進到哪里，積極回應新鄉人民群眾對于規范文明行為的關切?！稐l例》盡管只有28條，但是每一條每一款都是圍繞解決問題進行設計，讓民意真正“躍然于紙上”，體現在法規之中。

關于維護公共秩序，《條例》規定公共場所、密閉空間合理控制電子設備外放音量，不在禁煙場所吸煙（含電子煙），等候服務遵守“一米線”標識，文明觀演、觀賽，不在英雄烈士紀念館、陵園等場所喧嘩嬉笑，突發事件時服從指揮。針對群眾反映強烈的占用公共場所開展廣場舞等娛樂健身活動，《條例》規定在街道、廣場、公園等公共場所組織或者開展廣場舞、甩長鞭、打陀螺等娛樂、健身活動，遵守有關活動區域、時段、音量等規定，不得影響他人正常生活、工作和學習。

關于文明出行，《條例》規定駕駛機動車不得違規變道加塞，低速通過揚塵積水路段，下車時注意觀察車輛側后方通行狀況；要求非機動車不加裝遮陽篷（傘）；規定駕駛機動車、非機動車或者行人橫過道路時，不瀏覽手機等電子設備。同時，《條例》還對規范使用共享交通工具、有序停放車輛等作出規定。

在立法過程中，廣大人民群眾對犬只管理無序問題反映十分強烈。在出臺專門的犬只管理條例條件尚不成熟的情況下，《條例》結合新鄉實際，設置專門條款，就有關重點事項作出規定：不在公共樓道、樓頂、綠地、地下室等公共區域飼養寵物，不在物業管理區域內飼養列入禁養名錄的犬只；攜帶犬只出戶的，由完全民事行為能力人使用不超過1.5米的束犬鏈（繩）牽引，即時清理犬只糞便；攜帶犬只乘坐電梯、上下樓梯，采取懷抱或者為犬只佩戴嘴套等措施，主動避讓他人；不攜帶導盲犬、扶助犬等特種犬只以外的寵物乘坐公共交通工具、進入公共場所。

同時，《條例》還針對公眾反映的文明經商、文明用網，規定經營者誠信經營，不違反規定占道經營，遵守市容環境衛生責任區制度；要求公民遵守互聯網管理規定，明確互聯網群組、平臺建立者、管理者的管理責任。

科學立法，讓立法決策彰顯民意

一部法規要經得起群眾“挑剔”和實踐檢驗，必須靜下心、沉住氣，發揚工匠精神，打磨好每一個細節。立法過程中，針對重要制度設計，市人大常委會健全工作部門、立法咨詢專家、利害關系人綜合論證機制，注重從法規條文合法性、制度規范導向性、重點問題解決有效性進行多維審查，尋求立法最大公約數。

針對騎乘電動自行車佩戴安全頭盔這一職能部門關注、人民群眾關心的問題，《條例（草案）》規定駕駛、乘坐電動自行車、助力車出行，佩戴安全頭盔，并設置了相應的法律責任，由公安交通管理部門處以警告或者二十元以上五十元以下罰款。在市人大常委會一審和征求意見過程中，關于此規定的意見較為集中。為此，市人大常委會法工委、市文明辦專題開展問卷調查，人大代表、政協委員、廣大市民7.3萬多人踴躍參與。

問卷調查數據顯示，發出問卷76349份，收集有效數據73989份。調研對象認為騎乘電動自行車應該佩戴安全頭盔的占97.1%；認為在《條例》中規定電動自行車駕駛人、乘坐人未佩戴安全頭盔法律責任合理的占77.97%，認為不合理的占16.6%，認為應當采取其他警告、勸導、警示教育等措施的占5.43%。此數據反映出，盡管騎乘電動自行車佩戴安全頭盔已經成為廣大人民群眾的共識，但仍有相當比例的、相當數量的群眾認為不宜設定法律責任，需要審慎作出立法決策。

在問卷調查的基礎上，市人大常委會組織召開論證會，邀請全國人大代表、市人大常委會組成人員、立法咨詢專家、法律顧問、基層立法聯系點及相關職能部門參加，著重對騎乘電動自行車不佩戴安全頭盔設罰的必要性、適當性、可執行性進行專題論證。參會人員多數認為，道路交通安全法及其實施條例并未對騎乘電動自行車佩戴安全頭盔作出強制性規定，考慮到我市電動自行車存量約80萬輛、涉及廣大人民群眾切身利益，本條例以倡導文明行為、促進文明發展為宗旨，應以批評教育引導為主，不宜設置法律責任。

市人大常委會法工委向省人大常委會法工委進行了匯報溝通，通過將基本道德底線與目標價值導向綜合研判，基于正確處理法規制度引領性與規范性關系的考量，在修改條文時刪除了騎乘電動自行車不佩戴安全頭盔進行罰款的法律責任，修改為采用通報批評的方式予以引導規范，讓立法決策更好地體現人民性、時代性、科學性。

在我市地方立法實踐中，針對單一問題開展專題問卷調查是第一次，針對單一問題開展專題論證也尚屬首次。這是市人大常委會積極踐行立法全過程人民民主的生動實踐，也是立法工作者匠心打磨法規文本、著力追求立法質量的一個縮影。最終制定出臺的《新鄉市文明行為促進條例》，著重回應群眾關切、解決實際問題、突出新鄉特色，不重復照抄上位法，將原草案的50條精簡為28條，其更簡潔、導向更鮮明，受到了省人大常委會法制委的高度評價。

《條例》突出了富有新鄉地方特色精神文化資源的傳承，將“弘揚厚善、崇文、敬業、圖強的新鄉城市精神，傳承新鄉先進群體精神”確定為文明行為促進工作的原則，旗幟鮮明地鼓勵開展新鄉先進群體精神的理論和應用研究?！稐l例》還注重固化提升我市實際工作中行之有效的做法。比如，貫徹“13710”工作制度，規定政務服務、公共服務窗口單位簡化明示辦事程序，推廣智能化服務的同時保留完善人工服務等傳統服務方式。再如，總結“7·21”特大暴雨災害應對及文明城市創建經驗，將“平戰結合”的應急志愿服務體系、應急急救知識普及、文明行為先進人物禮遇制度、不文明行為重點治理清單制度等入法入規。

文明行為的普及與促進，是一個長期的漸進過程，需要持之以恒，久久為功。我們相信，隨著《條例》逐步深入人心，新鄉將在法治軌道上穩步推進城市文明程度進一步提升。我們堅信，有《新鄉市文明行為促進條例》這部“文明之法”保駕護航，全國文明城市榮譽保衛戰新鄉必將打贏！